内容摘要：今年，是我市落实中央关于进一步完善市场经济体制和老工业基地振兴的开局之年，体制改革和经济振兴的任务都十分繁重。面临新形势新任务和针对我市软环境建设中的问题，市委、市政府提出今年为“软环境建设年”，是十分及时和必要的。当今城市间的竞争越来越集中在软环境，争创新优势的发展空间更多体现在软环境,大力改善软环境成为提升城市综合竞争力的必然选择和长期任务。2000年初，针对我国即将“入世”新形势，部分市政协委员曾提出《在加入WTO新形势下，加大力度改善我市投资软环境》提案，市政协列为当年“一号提案”。市委、市政府精心组织，全市上下共同努力，我市软环境建设取得显著成效。目前，由于形势发展对软环境提出新的更高要求和有些软环境问题没得到根本解决，目前仍是制约我市经济发展的“瓶颈”。因此，从体制、机制、制度、观念和作风等多方面对软环境实行综合治理显得更加紧迫和重要，对此，市委、市政府也高度重视。为促进做好软环境建设工作，现提出以下六点建议：
一、以贯彻实施《行政许可法》为契机，营造规范、透明的政务环境。今年7月1日将正式实施《行政许可法》，这为我们提供了很重要的契机和动力。当前应按照《行政许可法》的要求，切实认真地清理政府现行文件、许可规定和实施主体，通过完善行政程序制度和行政许可制度,从“源头”上规范政府审批行为，进一步削减审批事项，为实施《行政许可法》做好准备。为体现透明和倾听民意，建议有些部门的许可规定和审批流程，应实行公示、听证和咨询，吸收公众参与，广泛听取意见，实行“阳光”政务。软环境建设的关键是政府转变职能，把政府的经济管理职能转到主要是加强宏观调控和为市场主体服务，把政府的社会管理和公共服务职能，转向主要加强市场监管和解决民生问题，进一步消除体制性障碍，规范各级政府行政行为，使政府的“角色”不越位，不错位，也不缺位。做到行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效，这应是我市再造发展软环境的首要目标。
二、以规范行政审批和治理乱收费为突破口，建设依法、有序的法治环境。不规范的行政审批和名目繁多的乱收费，是当前社会反映最突出的问题。软环境造成硬伤害，成为影响我市发展环境的一大顽症。乱收费的实质是以权谋私，导致了公共权力部门化，部门权力利益化，获利途径审批化，审批程序复杂化，部分工作人员正是利用这种“怪圈”和罚没款弹性过大的空间，从中“设租”、“寻租”，产生了一系列吃、拿、卡、要的问题。为此，应从体制、机制和制度上研究实行权力和利益的分离。建议：一是把我市行政审批服务中心的功能发挥好，坚持实行统一、联合、集中办理制度，不断改进“一站式”服务。二是应研究解决一些执法部门靠收费“养活”自己的体制问题。要大力削减现有行政事业性收费，对确需保留的执法收费部门，可考虑由同级财政解决其费用来源，从体制和制度上割断收费、罚款与部门和个人利益“挂钩”以及靠收费和罚款维持生计问题。同时，加强政绩考核和监督，严格执行“收支两条线”管理。三是参照目前广州等一些城市做法，加快推进公务员工资外福利、补贴等发放办法的规范和改革，尽快改变因行使公共权力不同而不是贡献不同所产生的分配不公，从机制和制度上遏制部门权力利益化，同时，对权力较集中部门的干部要实行必要的交流。四是创新审批方式，对不能取消的审批事项也要由监管式转为服务式，着眼促成事，减少前置审批，加强后续监管。五是加大监督力度，参照成都等城市做法，在人大、政协、各民主党派和工商联中由市政府聘任一批监察员，设立投诉热线，协助政府做好软环境建设工作。六是软环境治理要有硬措施，要实行面向服务对象的定期评议，以评议结果作为考核考评重要依据。对行政执法中违规违纪人员，一经发现按规定依法惩处，以整肃政风和增强境内外投资者信心。七是司法行政中涉经、涉外案件，一定要公正执法，提高效能，以维护社会正义和对外良好形象。
三、以先导区为示范，创建协调、高效的体制环境。大连开发区、保税区（出口加工区）、高新技术园区和金石滩度假区，是我市对外开放的“窗口”。由于先导区在我市对外开放中所处重要地位和自身体制优势，我市软环境建设应以先导区为示范，将先导区建成全市软环境建设示范区，并以此带动全市软环境建设。各先导区之间，尤其是大孤山半岛的“四区一港”，现在是连片开发，未来是区港一体化，但目前仍是相互独立、各自为政，更要加强协调，发挥现有各区的不同功能和优势。应进一步理顺体制，错位发展，优势互补，促成将保税区功能覆盖大孤山半岛，进而为构筑我市更适宜统一开放的大体制环境创造条件。
四、以通关和零部件配套为重点，建造快捷、便利的商务环境。目前，我市外企迫切要求在通关和零部件配套方面能提供更好的服务。据调查，通关问题主要反映在通关速度、监管方式和执法作风上。由于海关等单位都是中央和省直属，应加强与其协调、联系和合作。积极推行“大通关”模式，加快实施电子报检、电子签证和电子转单，简化验放关手续，加快通关速度。加快推行加工贸易企业“联网监管”，利用现代科技手段，提高监管效能。通关人员应依法把关，文明服务。
零部件配套的社会调控和政策导向是商务环境的重要一环。建议：一是研究发展我市的进口替代产品和相关企业，努力促进外地配套产品在我市办厂；二是瞄准现有外资企业对原材料和产品配套的需求，积极推进相关中间产业的发展；三是充分挖掘我市现有企业的配套能力，为外企“牵线搭桥”，积极促成合作。
五、以提高人的素质为根本，共建文明、向上的人文环境。大力提升我市的人文精神，在市民中积极倡导创新精神、开放心态和包容胸怀，保持一股与时俱进的精神状态。在全社会营造改善软环境人人有责的社会氛围，增强市民“外国人面前代表中国，外地人面前代表大连”的责任感。特别是应加强对工作在“一线”的外企员工和涉外人员的教育，着眼提高人的整体素质。对在我市工作、生活的外商及家属应给予更多的人文关怀，包括医疗保健、子女就学、文化娱乐、中外交往、外语电视节目、国际性节日同庆、授予荣誉称号等，努力营造“亲商、安商、富商”的社会氛围，以增进外商对大连的认同感。坚持和培育人人都可以成才的新人才观，在全市形成鼓励创业、崇尚创造、追求创新的人文环境，为全市改革和振兴营造良好社会氛围和提供人才保证。
六、以建立社会信用体系为核心，构筑公平、诚信的市场环境。市场环境，诚信为本。按照十六大精神，我市应构筑以“诚信大连”为目标，以企业与个人信用为重点，以各级政府诚信为示范，以电子政务为手段，教育与惩戒相结合的信用体系框架。首先是各级政府要带头讲诚信，由一级管一级变为一级带一级，不断提升政府的公信力。二是在全市企业中逐步推行信用体系建设，制定评估标准，建立监管制度，实行信用评级，公示评估结果，接受社会监督。三是探索建设个人信用体系，逐步建立我市个人诚信状况数据库。条件成熟时，实行政府、企业和个人的信用联网。北京市信用联网现已联通45个部门、52万人。制定和建立信用监督和失信惩戒制度，要让失信者为自己的失信行为付出代价。应发展培育我市的信用中介机构，推动信用服务体系市场化。
软环境建设涉及面广、综合性强。针对当前反映的突出问题，从体制、机制和制度创新入手，用改革的勇气和坚持不懈地努力，既解决当前软环境中反映的突出问题，更着眼于铲除产生软环境问题的“土壤”，实行标本兼治，应当是我市今年抓软环境建设的总体思路和着力点。再造大连发展的软环境，体制、机制和制度创新更具有根本性、基础性和长效性。今年，市委、市政府已下很大决心，并正在采取一系列有力措施。相信在市委、市政府领导下，全市人民共同努力，我市的软环境建设一定能够搞得更好。
大连市人民政府办公厅函复办理情况：
今年市政府抓软环境建设工作的主要措施集中体现在两个方面：第一，以实施《行政许可法》为契机,
落实科学发展观的要求，深化行政管理体制改革和进一步转变政府职能，解决政府的越位、错位、缺位问题。第二、通过建章立制，进一步加强服务型政府和公务员队伍建设。经过近一年的集中建设，市政府所采取的措施和办法基本到位，软环境建设取得了一些阶段性成果。
一、深化行政管理体制改革，营造良好的体制环境
为加快东北老工业基地振兴和“大大连”建设进程，促进先导区持续快速协调健康发展，8月20日，市委、市政府出台了《关于深化先导区管理体制改革的意见》（大委发［2004］13号）。明确提出深化行政管理体制改革，提高行政管理效率，进一步改善投资环境；把行政管理与开发建设职能分开；改革投融资体制，实行以企业为主体的市场化运作，推进基础设施、公用事业投资主体的多元化和经营的民营化。将经济技术开发区、出口加工区、金石滩国家旅游度假区和高新技术产业园区的“双Ｄ港”园区四区合一。这次先导区的管理体制改革，进一步优化了我市整体投资环境，完善和提升了城市功能，合理界定了先导区的产业及社会功能，充分整合和利用了各种资源，为先导区的持续快速协调健康发展提供了动力支持和体制保障。
根据省委、省政府关于市县政府机构改革的意见，10月1日，市委、市政府印发了《大连市政府机构改革方案》（大委发［2004］15号）。按照整合机构、理顺职能、依法行政和精简效能的原则，重新组建了市国有资产管理委员会、国土资源和房屋局、食品药品监督管理局、港口与口岸局、安全生产监督管理局；调整了市发展和改革委员会、经济委员会、对外贸易经济合作局、商业局、规划局、交通局等政府部门的职能。通过此次机构改革，不仅调整和完善了政府机构设置，科学规范了政府部门职能，改进了政府管理方式，降低了行政成本，提高了政府的行政效率，而且为建设服务型政府，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制奠定了基础。
二、加强服务型政府建设，营造良好的政务环境
１、大力削减审批事项，行政审批制度改革不断深化。自2001年起，我市经过三轮八批削减，审批事项由2001年的1309项减至目前的277项，累计削减率为79%。使我市的行政审批项目数量，在全国同类城市中保持较低水平。
２、全面优化办事流程，政府部门服务效能进一步提升。市政府遵循突出重点，简化方便，公开透明，公平公正，效能优先等原则，对外资企业设立、内资企业设立、民营企业设立、下岗职工创业就业以及与市民密切相关的办理房屋产权证、住房公积金、户口和驾驶证等八个方面的工作流程进行了系统优化。通过优化流程，进一步减少了办事环节，规范了办事程序，缩短了办事时限，降低了办事成本，提高了办事效率，增强了办事透明度。同时，对国有土地储备和交易审批流程也进行了优化，使我市国有土地储备交易和开发管理进一步完善、规范。
为全面提升行政审批效率和服务水平，市政府将“一站式”行政服务中心建设作为一项重要工作来抓。决定新建市行政服务中心，采取市场化方式对一处烂尾楼进行了改扩建。
３、推进电子政务和网上行政许可，政务信息化取得新进展。市政府成立了电子政务建设工作领导小组，对全市电子政务建设统一组织、规划和管理。通过资源整合建成了市党政专网平台、行政审批专网平台和公共信息服务平台，推进了网上办公和网上审批。据统计，目前我市已有网上年检、社保费申报、企业核名等24个网上审批项目，有行政许可登记、行政检查等7大类1817个办事项目初步实现了网上服务。市政府网站还免费为市民提供了20万个邮箱，开设了市长信箱、“12345”市民投诉等栏目，实现了政府与市民的互动。
４、全面清理行政事业性收费和其他收费，企业和群众负担得到减轻。市政府决定全面取消与《行政许可法》相违背的各项行政性收费。今年市财政先安排1.5亿元用于行政性收费单位的工资性支出，并逐步用改革的办法解决这些事业单位是否保留的问题。对事业性收费，取消了执收部门的自由裁量权。对国家规定有上下限范围的收费，均明确了具体的收费标准：凡属限制类（如涉及环境保护、社会稳定和安全等）的收费，按上限收取；凡属服务类和鼓励类的收费，按下限收取。对由此给事业单位带来的费用困难，将通过事业单位改革和增加财政拨款的办法逐步解决。
５、加大开门评议工作力度，机关和公务员考核制度更加完善。在总结前两年机关开门评议工作经验的基础上，今年首次实行由服务对象直接评议机关处室和公务员的做法。参加开门评议的业务处室包括市政府部门负责本部门事务以外的业务处室和具有行政许可职能的事业单位，市政府有关部门的分局及科、所、队和检察院、法院的处（庭）。为确保评议结果公正科学，今年首次引进社会调查中介机构对444个业务处室进行年终调查评议，此项工作正在进行中。
６、实行重点岗位处级干部跨部门交流，为软环境建设提供组织保证。市政府出台了《大连市政府机关处科级领导干部交流工作意见》，对41个重点部门、热点职位和4个先导区机关的56个正处级干部进行了跨部门交流；对53个政府部门的731名公务员进行了内部岗位交流，为软环境建设提供了组织保障。
７、清理整顿行业协会，行业协会管理逐步规范。市政府出台了《大连市行业协会管理办法》。进一步明确了行业协会的法律地位、性质和职能，对全市106个市级行业协会进行了清理整顿。对8个可有可无或者以收费为目的的行业协会予以撤销；对7个管理不善、作用发挥不好的行业协会提出了限期整改意见；对农村专业合作组织和行业协会的发展正在制定鼓励性政策。
８、强化内外部监督，软环境建设监督制约机制初步形成。为建立软环境建设的长效监督机制，充分发挥行政内部监督的作用，我市今年将举报投诉中心建设作为一项重点工作来抓。市政府决定，赋予市民投诉中心、市行政效能行风建设投诉中心、市公务员监察投诉中心和市外商投资企业投诉中心投诉通报权和督办权，并加强投诉中心的硬件建设和队伍建设，以增强投诉中心的工作力度，更有效地发挥其监督作用。
为认真解决影响软环境建设和损害群众利益的不正之风，为人民群众办实事、办好事，从9月18日起，大连市监察局、市政府纠风办与大连人民广播电台联合开办了《行风热线》直播节目，得到了市民的广泛关注，群众参与踊跃。通过这一渠道，不仅让社会各界全面了解了政府工作，而且及时有效解决了群众的热点、难点问题和实际困难；不仅在政府和群众之间搭建了沟通的桥梁和纽带，而且拓宽了社会各界对政府部门的监督渠道，为建设服务型政府提供了新的载体。
三、加强规章制度建设，营造良好的法制环境
为进一步规范政府行为，加大依法行政的力度，根据《行政许可法》的规定，市政府颁布了《大连市实施行政许可程序规定》、《大连市实施行政许可听证试行规则》、《大连市行政许可决定申诉检举办法》、《大连市重大行政许可事项备案制度》、《大连市行政许可统计制度》等5个政府规章。为适应形势发展的需要，使政府的工作更加规范化、科学化、制度化，市政府重新修订了《大连市人民政府工作规则（试行）》。细化了政府履行宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务的职能；增加了新形势下对政府在科学民主决策、依法行政、行政监督、工作部署和作风纪律等方面的要求；完善了政府工作任务及目标、政府组成人员及职责、会议制度和公文审批制度等相关内容。为防止和减少行政过错，提高行政效能和工作效率，市政府颁布了《大连市政府部门行政首长问责暂行办法》。对问责的内容、问责的程序、责任追究及处理办法等做出了具体规定。为进一步强化政府部门及公务人员的服务职能和便民意识，增强建设服务型机关的自觉性，市政府制定了《大连市政府部门及公务人员服务工作规定》（大政办发[2004]134号）。从认真贯彻执行《行政许可法》、严格规范各项收费、建立便民服务机制、优化办事流程、建立服务指南、实行职位代理制、实行首问负责制、全面提高服务效率、实行否定事项报告制、规范服务用语及礼仪等十个方面做出了具体规定。通过建章立制，为建设服务型政府，优化软环境提供了制度保证。结合《大连市政府部门及公务人员服务工作规定》，市政府制定了《大连市政府部门工作接待守则》，将接待工作的具体要求印制给市政府各窗口部门进行公示，接受群众的监督。
四、加强“大通关”建设，营造良好的商务环境
改善通关环境是今年我市软环境建设10项重点工作之一。经过近一年的建设，我市通关环境建设有了新突破。完成了《大连数字口岸总体规划方案》并通过了专家论证。6月21日，市政府与海关总署签署了《关于建设大连电子口岸和合作备忘录》，对大连现有与物流和“大通关”相关的信息进行整合，实现数据共享和联网核查，使口岸公共信息平台建设取得突破性进展。我国第一个具有汉字处理能力、目前世界先进的大连交管中心船舶交通服务系统（VTS）正式运行，有效提高了港口船舶通过率。大连航运交易市场建设工程竣工，并于11月19日正式营业。海关、检验检疫、海事、边检、银行、保险等单位设置了服务窗口，实现了口岸通关及物流发展的“一站式”服务和“一网式”交易，进一步健全了航运交易与市场服务体系，优化了口岸软环境。9月15日，大连和沈阳两地海关签署了监管合作协议，“内外贸集装箱同船”在大连口岸得以实现。今年8月，辽宁出入境检验检疫局实现了对8种检验检疫证书无纸化传递，加快了签证、发证速度。辽宁检验检疫局本部与大窑湾检验检疫局实现异地报检“通报通放”。检验检疫部门还将原来80余种标准、30种计费方式合并为6种标准，一种计费方式，既降低了通关成本，又实现了阳光服务。
五、加强零部件配套园区建设，营造良好的产业环境
一是建设专业化工业园，形成相互配套的产业集群。目前已经规划了石化工业园等近二十个工业园。其中数字化制造工业园、双A电子工业园、泉水重型装备工业园、盐岛精细化工工业园等已经建成投产，船舶配套工业园、汽车零部件工业园、服装工业园、模具工业园等一批工业园正在建设中。二是按产品形成专业化配套工厂。如以汽车发动机零部件为主导，正在建设由仓敷化工、施耐莱克、丰田工机等发动机配套产业群。以金州双A电子工业园扩大规模，成为电子产业零部件供应基地。三是以造船配套、总装集成方式形成船舶配套产业链。现正在规划旅顺船舶工业园、拉树房船舶工业园、大孤山船舶工业园等。四是规划为各企业生产配套模具的工业园。目前已经在开发区规划了43.44万平方米的模具工业园区，主要为我市外商投资企业配套。总的来看我市越来越多的企业树立了市场经济和社会化大生产的观念，强化专业化分工建设，抛弃“大而全、小而全”的生产方式，使企业的竞争力不断提升。
“软环境建设年”以来,
全市各地区和各部门除了按照市委、市政府的统一部署，保证全市软环境建设工作整体推进以外，还结合本地区、本部门的工作实际，采取了一些有针对性的举措，并在实践中取得了一定成效。各区市县高度重视软环境建设，创造了不少新鲜经验，如庄河市的全程代理服务、金州区的网上审批、沙河口区的便民服务、开发区的为外商服务等，都推进了本地区的软环境建设。市工商局、地税局、质量技术监督局等通过企业信用建设，初步建立了企业信用体系，为建设良好的诚信环境做了大量的工作。市广电局充分发挥自身优势，推出了《改善软环境，促进大振兴》、《优化软环境，促进大发展》、《关注1号提案》等系列宣传报道；市教育局出台了《关于中小学接受外国学生就学的暂行规定》，确定了40所普通中小学为接受外籍人员子女就学的定点学校等等，为提升我市的人文环境做了大量工作。
一年来，市政府通过抓好软环境建设推动了我市经济建设和各项社会事业的全面发展。据初步核算，前三季度，全市GDP增长16%，增幅同比提高1.２个百分点。1-10月份，全市规模以上工业完成总产值1565.4亿元，同比增长27.5%；完成工业增加值406.5亿元，增长24.5%；地方财政一般预算收入达到97.37
亿元，可比增长17.8%；城镇固定资产投资完成412.6亿元，增长37.1%；实际利用外商直接投资额达到16.82亿美元，增长91.78%。这些主要经济指标均创历史最好水平。为实现“五个统筹”发展，市政府十分重视农村、社会事业等项工作，初步统计，今年市政府用于农村和农业的投入已达10亿元，超过去年水平。市政府确定的18件实事基本完成。全市实现就业再就业14万人，发放小额贷款累计已达1.0489亿元。进一步加大了对教育的投入力度，市政府一次性投入2.59亿元，新建、扩建高中校舍25万平方米，保证了北三市各新建一所高中，已完成北三市256个农村中小学危旧校舍的改造任务。基本完成公共事业卫生体系三年规划，正式启动了国际健康城市的建设规划等等,经济社会呈现出持续协调快速健康发展的良好态势。
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